反垄断法修正草案提请二审 经营者集中制度完善、安全港规则修改成亮点

　　6月21日，十三届全国人大常委会第三十五次会议听取了全国人大宪法和法律委员会副主任委员胡可明作的关于反垄断法修正草案审议结果的报告。

　　宪法和法律委员会认为草案已比较成熟，建议提请本次常委会会议审议通过。

　　提请此次审议的反垄断法修正草案二审稿进一步修改完善安全港规则，对经营者集中制度的完善也是亮点。

　　进一步回应平台经济领域发展

　　反垄断法修订工作自2019年启动，2020年1月市场监管总局发布《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》，直至2021年10月19日，反垄断法修正草案首次提请十三届全国人大常委会第三十一次会议审议，此次时隔8个月，再次提请二审。

　　“我国反垄断法修订完善涉及的问题很多，牵涉各方利益，受到广泛关注，也存在很多看法。”国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学竞争法律与政策研究中心主任王先林此前接受21世纪经济报道记者采访时指出。

　　而围绕在本次反垄断法修订过程中，自始至终最大的焦点就是反垄断在平台经济领域的适用。

　　深圳大学特聘教授、中国社会科学院法学所研究员王晓晔撰文提及，强化平台经济领域反垄断有三方面原因：一是这个领域与民生关系极为密切，特别是社交网络、互联网搜索和电子商务都是提供消费者服务的重要平台，我国网民数量有10亿，数字经济在GDP占比38.6%；二是互联网平台所处的都是双边市场，基于互联网平台的直接效应、间接效应以及大数据，头部企业已经在平台经济领域形成了巨大的进入壁垒，其结果是这个领域明显存在赢者通吃的现象；三是强化平台经济反垄断已经成为国际趋势。

　　但是对平台经济领域的反垄断是否需要在反垄断法中做出专章的规定，实践中有不同声音。

　　根据全国人大常委会法制工作委员会发言人杨合庆介绍，提请此次审议的草案二次审议稿进一步明确了反垄断相关制度在平台经济领域中的适用规则。

　　“反垄断法是社会主义市场经济的一部基础性法律，针对平台经济领域的反垄断问题，反垄断法修正草案贯彻落实党中央关于强化反垄断和防止资本无序扩张的决策部署，根据平台经济领域竞争方式和特点，进一步明确了反垄断相关制度在平台经济领域中的适用规则。”杨合庆表示，既有总扩性的规定，比如在总则中规定，经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等，从事本法规定的垄断行为，排除、限制竞争。同时也有针对垄断行为类型规定的细化规则，比如在滥用市场支配地位一章中规定了专门条款。

　　从执法实践来看，近两年我国强化了平台经济领域的反垄断。《中国反垄断执法年度报告（2021）》显示，2021年，反垄断执法机构共查办互联网行业滥用市场支配地位案件3件，滥用行政权力排除、限制竞争案件2件；审结平台经济领域经营者集中28件，审结案件交易总金额达1164亿元；对98件平台经济领域未依法申报违法实施经营者集中案件作出行政处罚。以上案件罚没金额共计217.4亿元，这意味着互联网行业反垄断罚款金额总占比达92%以上，超过九成。

　　经营者集中分类分级审查制度或将入法

　　对经营者集中制度的完善也是草案二次审议稿的重点。经营者集中审查作为反垄断执法的事前监管手段，防止通过集中扭曲市场竞争结构，产生排除、限制竞争效果，是反垄断执法机构强化竞争政策基础地位和防止资本无序扩张的重要抓手。

　　2021年2月8日，国务院反垄断委员会公布《关于平台经济领域的反垄断指南》，明确协议控制架构的经营者集中属于反垄断审查范围，体现出“防止资本无序扩张”常态化监管思路，推动平台经济规范持续健康发展。

　　此次草案二次审议稿中，据杨合庆介绍，对未达到申报标准的经营者集中的调查、处理程序进行完善；对经营者集中的审查工作提出具体要求。6月22日，据人民日报报道，草案二次审议稿作了以下修改：经营者集中未达到国务院规定的申报标准，但有证据证明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，国务院反垄断执法机构可以要求经营者申报，经营者未依照规定进行申报的，国务院反垄断执法机构应当依法进行调查。

　　北京知识产权法研究会竞争法专业委员会副主任魏士廪表示，过去经营者集中申报的标准相对比较单一和抽象，主要以营业额判断。“对未达到申报标准的经营者集中的调查、处理程序进行完善，一方面对于执法机构来说更容易把控执法的标准，另一方面对于企业来说，更清楚哪些应该报、不报的后果是什么。”

　　此外，杨合庆介绍称，修正草案要求国务院反垄断执法机构健全经营者集中分类分级审查制度，依法加强对涉及国计民生的重要领域的经营者集中的审查，提高审查质量和效率。

　　大成律师事务所高级合伙人邓志松在实务中已经感受到水温的变化：“从今年年初开始，国家反垄断局已经开始要求我们在提交经营者集中申报时注明是否涉及平台企业，这表明国家反垄断局已经开始对经营者集中案件进行分类、重点审查。除了平台企业，涉及金融、传媒、科技、民生等领域的企业，也可能各自成类，并可能按照企业营收规模或其他指标，实行分类、分级、重点审查。”邓志松表示。

　　不过，邓志松也指出，目前经营者集中分类分级审查制度还处于建立健全阶段，怎么分类、如何分级、审查程序和审查标准有何差异等问题还有待实践摸索，并最终形成制度、对外公示。总体而言，经营者集中分类分级审查制度有其合理性，参考实行多年的简易案件和普通案件分类审查中可以看出，在执法资源有限的情况下，分类审查有助于提高审查效率、降低企业交易成本，并且使执法机构将资源集中到重点案件上。此次反垄断法修订将为该制度提供法律依据，规范资本有序扩张。

　　值得注意的是，今年4月印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》中也提及健全经营者集中分类分级审查制度。经营者集中的分类分级审查对统一大市场建设有何作用？

　　邓志松认为，对统一大市场的要求是高效规范、公平竞争、充分开放，市场不仅要大，而且要强。从这个要求出发，经营者集中分类分级审查制度，一方面有助于提高执法机构审查效率，节省企业交易时间，降低制度性交易成本，另一方面有助于执法资源聚焦真正可能引起竞争问题的经营者集中，预防市场垄断，促进市场竞争。因此，经营者集中分类分级审查制度能够为加快建设全国统一大市场提供制度保障。

　　引入“安全港”规则

　　减少企业合规压力

　　“安全港”制度设计是本次反垄断法修定中的创新。修正草案一审稿中首次从立法层面确立安全港制度。

　　“安全港规则属于一种经验法则，如果根据大量经验，市场份额低于一定标准的企业之间的横向或纵向垄断协议不会产生明显的反竞争效果，那么可以通过安全港规则给予其豁免，由此避免执法机构和企业进行复杂、成本高昂的反垄断法律、经济学和行业分析，也为中小企业发展提供更大、更灵活的空间。”邓志松解释称。

　　二次审议稿对“安全港”规则进行修改。杨合庆在记者会上回答提问时表示，“安全港”的规则不包括竞争者之间订立的横向垄断协议。二次审议稿中表示：“经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，法律不予禁止”。

　　“横向垄断协议的垄断效果相对更明显，危害也更严重。纵向垄断协议在实务和理论界都存在一定争议，更适用于用合理性原则去分析。”魏士廪告诉21世纪经济报道记者，“‘安全港’规则细化后，对于涉及上下游关系的企业来说，有了更清晰的标准作指引，合规成本其实更可控了。”

　　邓志松认为，由于我国反垄断法实施时间相对较短，还处于经验积累阶段，因此在安全港规则设计时需要谨慎。如果设计得过于宽松，则可能形成大量小型条块分割的市场，与加快建设全国统一大市场的目标不符；如果设计得过于狭窄，则可能失去安全港规则的价值和意义。因此，目前仍然有必要借鉴国外反垄断历史更长、经验更丰富的法域的安全港规则。

　　例如，欧盟竞争法的安全港规则并不是简单地同时适用于横向和纵向垄断协议，而是主要适用于纵向垄断协议，在横向垄断协议中主要适用于研发、专业化生产、技术转让等几个特定领域。这种区别对待是源自横向和纵向垄断协议在反竞争效果上的区别，通常的经验是横向垄断协议的反竞争效果要大于纵向垄断协议。

　　（作者：王俊，钟雨欣 编辑：张星）