中信明明：差异化监管推动系统性风险稳步降低

本文来自格隆汇专栏：中信债券明明，作者：明明债券研究团队

总体来看，短期内《附加监管规定》并不会对商业银行带来极大的整改压力。

核心观点

据央行网站4月2日消息，为完善我国系统重要性金融机构监管框架，明确系统重要性银行附加监管要求，中国人民银行会同银保监会起草了《系统重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》（以下简称《附加监管规定》），并向社会公开征求意见。《附加监管规定》分为总则、附加监管要求、恢复与处置计划、审慎监管、附则等五章，共二十二条。主要内容包括：明确立法目的和工作机制、明确附加监管要求、明确恢复与处置计划要求、明确审慎监管要求。对此我们点评如下：

《附加监管规定》提出了系统重要性银行监管的一般性框架，为确定不同组别和类型系统重要性银行的具体监管方案奠定基础，推动监管机制进一步完善。

《附加监管规定》建立了附加资本、附加杠杆率等附加监管指标体系，不同银行分别适用不同的要求，突出精细化管理。例如，第四条提出系统重要性银行第一组到第五组的银行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，组内暂不设置差异化的附加资本要求，突出体现差异化监管的思路。同样，系统重要性银行的附加杠杆率要求为其附加资本要求的50%，依然由其所属组别决定对应的监管要求。

《附加监管规定》明确了系统性重要银行的恢复与处置计划要求，真正实现“防患于未然”。作为系统重要性银行附加监管的一项重要工具，恢复计划需确保在满足事先设定的触发条件后，计划可以快速补充资本和流动性，以渡过危机并恢复商业银行持续经营能力；处置计划立足于机构自救，落实自救资金来源和制度安排。此外，《附加监管规定》还对可处置性评估、危机管理小组等做出规范，不仅补齐监管制度短板，细化标准，落实“分层监管”，还提前规划重大风险情况下的应对和处置措施，提早预判和处理可能面临的障碍，提升防范化解金融风险能力。

总体来看，短期内《附加监管规定》并不会对商业银行带来极大的整改压力。但未来政策落地料将着眼长期视角，强化系统性风险防控依然是关注的重点，多渠道增强商业银行资本实力仍然是未来银行治理和监管政策的重要方向。此次对系统重要性金融机构监管的完善，使得宏观审慎与微观审慎监管的结合更加密切，也体现了监管层努力确保金融机构以及整个金融系统的安全稳健运行的政策意图。

正文

据央行网站4月2日消息，为完善我国系统重要性金融机构监管框架，明确系统重要性银行附加监管要求，中国人民银行会同银保监会起草了《系统重要性银行附加监管规定（试行）（征求意见稿）》（以下简称《附加监管规定》），并向社会公开征求意见。《附加监管规定》分为总则、附加监管要求、恢复与处置计划、审慎监管、附则等五章，共二十二条。主要内容包括：明确立法目的和工作机制、明确附加监管要求、明确恢复与处置计划要求、明确审慎监管要求。对此我们点评如下：

系统重要性银行的监管框架进一步完善

《附加监管规定》提出了系统重要性银行监管的一般性框架，为确定不同组别和类型系统重要性银行的具体监管方案奠定基础，推动监管机制进一步完善。2018年11月26日，中国人民银行、银保监会、证监会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），指出系统重要性金融机构的经营和风险状况直接关系到我国金融体系整体稳健性以及服务实体经济的能力，因此，为防范系统性风险，有效维护金融体系稳健运行，有必要建立系统重要性金融机构的识别、监管和处置机制。2020年12月，《系统重要性银行评估办法》已由中国人民银行、银保监会联合发布，为顺利开展后续监管工作，需要尽快出台《附加监管规定》。

《指导意见》认为完善系统重要性金融机构监管，主要通过两条途径实现：1.对系统重要性金融机构制定特别监管要求，以增强其持续经营能力，降低发生重大风险的可能性。2.建立系统重要性金融机构特别处置机制，确保其在发生重大风险时，能够得到安全、快速、有效处置，保障其关键业务和服务不中断，同时防范“大而不能倒”风险。《附加监管规定》明确了附加监管要求、恢复与处置计划要求以及审慎监管要求，是系统重要性银行监管的一般性框架，为确定不同组别和类型系统重要性银行的具体监管方案奠定基础，落实了《指导意见》作出的总体的制度性安排。

附加监管要求体现差异化管理

《附加监管规定》建立了附加资本、附加杠杆率等附加监管指标体系，系统重要性银行第一组到第五组的银行分别适用不同的要求，突出精细化管理。文件第四条提出系统重要性银行第一组到第五组的银行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求，组内暂不设置差异化的附加资本要求。2012年《商业银行资本管理办法（试行）》提出国内系统重要性银行附加资本要求为1%（限核心一级资本），但因“国内系统重要性银行的认定标准另行规定”而一直未以执行（《附加监管规定》指出规定施行后，系统重要性银行附加资本要求不再适用《商业银行资本管理办法（试行）》），此次规定在参考原有规定的基础上，以1.0%为中枢，结合分类结果进行调整，突出体现差异化监管的思路。同样，系统重要性银行的附加杠杆率要求为其附加资本要求的50%，依然由其所属组别决定对应的监管要求。

值得注意一点，若银行同时被认定为我国系统重要性银行和全球系统重要性银行，附加资本要求不叠加，采用二者孰高原则确定。目前国内只有工商银行、农业银行、中国银行和建设银行四家大行入选全球系统重要性银行，未来对应的附加资本要求可能更高，需要满足TLAC框架，而《中国金融稳定报告2019》测算后发现，四家银行在2025、2028年要达到目标损失吸收能力要求的资本缺口仍然较大。

恢复与处置计划强调风险应对

《附加监管规定》明确了系统性重要银行的恢复与处置计划要求，真正实现“防患于未然”。今年2月银保监会发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法(征求意见稿)》，旨在防范化解重大风险，实现有序恢复和处置，保护金融消费者合法权益和社会公共利益，维护金融稳定。文件中设定的执行范围相对较广，表内业务达到3000亿元以上的商业银行都需要制定相应的恢复与处置计划，很多中型银行也被纳入了管理中。而《附加监管规定》进一步强调了系统性重要银行的恢复与处置计划要求，也贯彻了依法有序、自救为本、审慎有效、分工合作四项原则。

恢复计划与处置计划作为系统重要性银行附加监管的一项重要工具，前者需确保在满足事先设定的触发条件后，计划可以快速补充资本和流动性，以渡过危机并恢复商业银行持续经营能力；后者立足于机构自救，落实自救资金来源和制度安排。此外，《附加监管规定》还对可处置性评估、危机管理小组等做出规范，一方面是为了补齐监管制度短板，细化标准，强化指导和审核要求，提高监管统一性和一致性，另一方面也是在原本较为广泛的执行范围内根据对金融市场的影响程度，落实“分层监管”的理念，强化金融机构审慎经营的理念，提前规划重大风险情况下的应对和处置措施，提早预判和处理可能面临的障碍，提升防范化解金融风险能力。

政策着眼长期，稳步推动审慎监管

总体来看，在短期内《附加监管规定》并不会对商业银行带来极大的整改压力。系统重要性银行适用的附加资本要求在0.25%到1.5%，且需要达到1.5%的是第五组，即系统重要性得分在1400分以上的，各项指标在行业内都处于头部地位的商业银行才有这一要求，占比较少。考虑到系统性重要银行往往是大型银行或优秀的上市银行，其资本补充能力在应对1%左右的附加资本要求上，预计不会有太大的压力。而恢复和处置计划方面，虽然专门针对系统重要性机构提出了单独要求，但整体思路上依然延续了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法(征求意见稿)》的思路，对于系统性重要银行，预计可以使用同一套方案分别提交人民银行和银保监会即可。本次《附加监管规定》中暂时没有涉及流动性的具体监管指标，对于银行来说减轻了短期合规压力。

未来政策落地料将着眼长期视角，强化系统性风险防控依然是关注的重点。虽然目前对于系统性重要银行的监管指标尚未加码，但各类型商业银行存在补充资本金需求。一方面，全球系统重要性银行（工农中建）需要满足TLAC框架，要达到目标损失吸收能力要求的资本缺口仍存；另一方面，受利润下滑、不良率上升、破刚兑等因素影响，银行的资本补充渠道也承受压力，所以多渠道增强商业银行资本实力仍然是未来银行治理和监管政策的重要方向。预计未来还将继续建立一套对经济具有前瞻性判断、实现逆周期调控、降低金融机构间系统性风险传染的审慎监管政策框架，逐步提高对于系统性重要银行的监管要求，牢牢守住不发生系统性风险的底线。此次对系统重要性金融机构监管的完善，使得宏观审慎与微观审慎监管的结合更加密切，也体现了监管层努力确保金融机构以及整个金融系统的安全稳健运行的政策意图。

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