邵宇：拜登的“罗斯福时刻”

作者：邵宇 陈达飞

来源：复旦金融评论

选举人票认证程序尘埃落定，漫长的2020年美国大选终告一段落。乔·拜登（Joe Biden）及其团队将于2021年1月20日正式入主白宫。

历史观之，白宫行政效率不仅取决于总统及其团队的智慧和履历，还取决于两党在国会力量的对比。在参议院改选中，民主党艰难赢得佐治亚州两个席位，两党席位比50:50，再加上副总统卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris）的投票权，民主党占参议院多数席位。在众议院改选中，民主党席位优势有所下降，但仍占多数席位。所以，民主党在本次选举中夺回了白宫的行政权和国会的立法权。“拜登新政”落地的前景更加乐观。但是，美国两党在政治-意识形态上的分歧在唐纳德·特朗普（Donald Trump）任期内达到了第二次世界大战后的峰值，本次选举过程和结果是集中呈现。“特朗普的幽灵”或仍将徘徊在华盛顿的上空。拜登的清洁能源和重回伊朗核协议等计划仍可能面临阻力，因为共和党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)曾声称，不允许任何气候计划在参议院通过。他也是支持特朗普退出伊朗协议的关键人物。这些领域的分歧，将考验民主党人的智慧。但在财政支出、医疗和社保体系改革、制造业振兴、就业增加以及对华政策等方面，两党的共识大于分歧。

美国的主要矛盾不在于外，而在于内。拜登政策的重心也在内政。新冠肺炎疫情的冲击是一场社会实验，其对不同阶层、族群造成的非对称性冲击深刻揭示了美国社会的结构性不平等和社会安全网的缺陷。经过近半个世纪的积累，美国的贫富分化水平已经接近第一次世界大战前夕。而作为结果的收入和财富分配的不平等反映的是种族歧视、教育机会不均等和全球贸易规则的非对称性。拜登团队中的进步主义者认为，美国急需一场罗斯福式的“新政”。当前基于工作的（work-based）社保体系已经不能满足新经济业态的需要，联邦政府需要重新思考政府、企业与个人的契约关系。拜登新提名的白宫预算管理办公室（OMB）主任候选人尼拉•坦顿（Neera Tanden）认为，美国需要一场“拜登新政”（作为起点），重建美国21世纪的经济与社会秩序。

谁选择了拜登？

政策是内生性的。对于民主制的美国而言，对政策起决定性作用的是社会经济状况和选民的立场。只有提出能够解决社会矛盾和满足选民诉求的施政纲领的候选人才能当选为总统，而只有兑现了承诺才能赢得连任。所以，选民结构是观察和理解“拜登新政”的一个可选起点。

2020年美国总统大选的投票率创下了自20世纪以来的新高，超过2016年约6个百分点，其中仅7州未打破近40年的投票率纪录。其中，拜登赢得选举的关键在于扭转了摇摆州的选情。2016年美国总统大选，特朗普拿下九大摇摆州，最终赢得选举。这一次民主党赢得了多数摇摆州，打了一场翻身仗。其中，佐治亚州时隔28年再次选择了民主党，特朗普的基本盘“铁锈区”中的三个州——宾夕法尼亚州、密歇根州和威斯康星州也选择了民主党。特朗普做错了什么？拜登又缘何能够吸引更多的选民？

从选民结构来看，本次选举与2016年有较大的连贯性，但存在细节差别。女性、年轻人群、高学历、少数族裔、富有阶层、穆斯林等群体仍是民主党选民的主要标签；年长者、白人、天主教/基督教则是共和党选民的标签。

具体来看，非洲裔选民占比和投票率的提升对于民主党胜选尤为重要。非洲裔选民历来倾向于支持民主党，近20年支持率从未低于80%。本次选举中，非洲裔选民占比为11%，其中90%非洲裔选民的选票投给了民主党。从选民整体结构来看，2000年至今，合格非洲裔选民增加了约5%。更为关键的是，非洲裔选民的主体就分布在摇摆州。据统计，合格非洲裔选民在摇摆州的占比为34%，其中佐治亚州就高达29%。民主党一贯推行种族平等政策，尤其在“弗洛伊德事件”推波助澜之下，非洲裔选民当然更希望民主党上台执政。对民主党的支持率仅次于非洲裔选民的是亚裔选民（70%），但由于亚裔选民占整体选民的比例仅为2%，故影响有限。种族与移民问题联系紧密，相对开放的移民政策也是民主党赢得少数族裔支持的因素。

此外，以问题为导向更容易理解拜登的当选原因（见表1）。民调数据显示，41%的选民认为最重要的问题是新冠肺炎疫情，而其中有73%的选民把选票投给了拜登。经济和就业问题紧随其后（28%），其中81%的选民投给了特朗普。可以看出，假如没有新冠肺炎疫情的发生，拜登赢得选举的概率或将显著下降。Baccini等（2020）基于美国县级投票数据，考察了新冠肺炎疫情确诊病例和死亡病例数量对选举的影响。结果显示，新冠肺炎疫情对特朗普的支持率有显著的负面影响，并且在摇摆州以及特朗普2016年的获胜州表现最为明显。反事实分析表明，如果COVID-19病例减少5%，特朗普将赢得亚利桑那州、佐治亚州、宾夕法尼亚州和威斯康星州，进而赢得连任。2014年埃博拉疫情暴发时，时任副总统的拜登曾奔走于全球抗疫一线，这一经历为其赢得了信任分。其最新任命的白宫办公厅主任罗恩•克莱因(Ron Klain)则是当时抗击埃博拉疫情的直接负责人。

新冠肺炎疫情是一场自然实验，将美国经济、社会和政治撕裂状态暴露无遗。经济方面，低薪阶层受冲击的程度明显高于高薪阶层，前者的失业率大致是后者的3倍。在复工复产过程中，前者也明显较慢。社会方面来看，教育程度低的人群的失业率更高。非洲裔的新冠肺炎致死率明显高于所在州（或城市）的非洲裔人口占比，两者差值在芝加哥、密尔沃基、路易斯安纳等地区高达40个百分点。政治方面，疫情防控带有浓厚的政治色彩。研究发现，与老年居民比例、拥有大学学历的人口比例、经济的健康状况或医院重症监护病床的供应等指标相比，州长所在的党派是尽早采取社交隔离政策的最重要预测因素。共和党州长所在的州采取社交隔离措施的时间大约要晚两天。在疫情扩散高峰期，如果没有任何干预措施，确诊病例倍增只需要3天（Adolph，2020）。

一个完整的叙事逻辑是，经济与社会地位的不平等使得不同群体在新冠肺炎疫情的冲击面前显示出了不同程度的脆弱性，而泾渭分明的党派政治和选民意识形态不仅没有成为粘合剂，反而成为阶级分裂的终极推手。新冠肺炎疫情的背后，是这场自然实验所揭示出来的美国的阶级分化和阶层对立。抗击疫情是拜登上任后的头等大事，但拜登团队的目的不只是快速消灭病毒，安全复工复产，而是以此为契机，推动社会保障、教育、执法和移民等领域的改革，重塑政府、企业与家庭的关系。

导致不平等和阶级分化的时间则要追溯到20世纪70年代初。美国收入最高的1%人群所占份额从1975年的10%提高到了如今的22%，收入前10%与后90%的人群各占50%。由于财富是收入的积累，财富的集中度要远高于收入。截至2019年底，美国最富有的1%人群的财富份额约为40%，比20世纪70年代的低位提高了约10%（Stone等，2020）。美国当下的贫富分化程度与一个世纪前“咆哮的二十年代”相当。冷冰冰的数据背后，是社会向上流动性的下降，向下流动性的提高；是教育机会的不均等；是人均寿命整体下滑和阶层差异；是劳动相对于资本式微……任何国家，不平等都是有限度的，研究收入分配的知名学者布兰科·米兰诺维奇 (B. Milanovic)表示，还没有哪个富裕的现代民主国家的收入不平等程度像今天的美国这么高。从历史经验来看，一个先进的民主国家的基尼系数超过0.45是非常危险的（见图2）。

南北战争之后，美国经历了第一轮贫富分化，伴随着工业化和城市化出现了所谓的“镀金时代”。如果没有第一次世界大战和之后的大萧条，美国社会大概率会继续呈现出阶级撕裂和政治钟摆的状态。第二轮贫富分化则是伴随着新经济、全球化和金融化而出现。这两次贫富分化都是在自由市场观念占主导的时期形成的，但我们不认为贫富分化是市场经济的必然结果。政府被垄断资本和精英阶层裹挟而制定的政策即使不是最重要原因，也是最强劲的推进器。美国著名政治学者图尔钦（Turchin）早在十年前就预警：“美国政治危机的脆弱性正在临近一百多年来的最高点”，并认为美国可能迎来“动荡的二十年代”。拜登的主要挑战是美国国内的阶层分化和政治极化，如果不向历史取经，美国的动荡或许才刚刚开始。显然，拜登及其团队都认识到了这一点，从其正在组建的团队成员可见一斑。

拜登选择了谁？

拜登面临的考验是：如何在一个经济、种族、文化和教育等多种因素决定的阶级极端分化的美国，凝聚共识和重建民主秩序？这一问题的关键在于扭转两极分化的趋势，夯实中产阶级基础，提升社会向上的垂直流动性。与特朗普政府相比，拜登政府的叙事或将从强调国家安全向强调个体权利转变。

拜登团队成员的一个重要标签是“进步主义”（Progressivism）。进步主义运动原指19世纪80、90年代至第一次世界大战爆发前，在美国兴起的要求改变垄断、腐败、歧视、环境污染、食品安全等现状而引发的一系列政治游行和大罢工事件，其背景就是不断恶化的贫富分化问题。进步主义者推崇积极有为的政府，以增加就业、保护劳工权利和提高福利为最重要的使命。进步主义价值观在罗斯福新政时期得到了完美呈现，政府对社会和经济的管理权空前增强，贫富差距持续收窄。直到20世纪50、60年代，这都是美国的主流价值观。70年代之后，新自由主义取而代之成为主流，贫富分化由此产生。拜登团队认为，美国需要一套新的进步主义方案。

拜登已经提名的经济顾问有多位进步主义者。普林斯顿大学教授塞西莉亚•劳斯（Cecilia Rouse）将担任白宫经济顾问委员会（CEA）主席，她的研究重点是劳工经济学和教育经济学，曾任奥巴马政府CEA委员，在促进雇主增加雇工，以及寻找方法让工人投资于自己，提高他们的劳动生产率方面提出了大量建议。她曾经面对2008年金融危机冲击后的“大衰退”，失业率最高时达到10%，这与拜登政府即将面对的经济环境有相似之处，增加就业岗位仍是核心议程。

尼拉•坦顿（Neera Tanden）将出任白宫预算管理办公室（OMB）主任，她是民主党智库美国进步中心（CAP）的总裁兼CEO。CAP的目标是以进步价值观推动美国在国内实现包容性增长，在国际上走一条更有原则、更可持续的道路。坦顿曾是奥巴马-拜登总统竞选团队的国内政策主管，负责管理所有的国内政策提案。2020年6月份，基于对新冠肺炎疫情中暴露出来的“结构性不平等”（structural inequalities）问题 [1]，她在《民主杂志》上发表了一篇题为《21世纪新的社会契约》的文章，完整阐述了对于美国如何在新的历史时期构建新的经济秩序和社会契约的观点。她指出，面对新冠肺炎疫情的冲击，美国需要另一场“新政”以重塑个人、公司和政府之间的关系。

杰瑞德•伯恩斯坦（Jared Bernstein）是拜登顾问委员会的重要成员，也是一名劳工经济学家和坚定的进步主义者。2009—2011年，他曾担任拜登副总统的经济顾问和首席经济学家、白宫中产阶级问题特别工作组执行主任，以坚定维护工人阶级的利益而闻名。伯恩斯坦的研究领域包括联邦和州的经济与财政政策、收入不平等和社会流动性、就业和收入趋势等，并出版了多部关于美国收入分配和劳动力市场的专著。在《重返充分就业》这本书中，伯恩斯坦强调了充分就业对于最底层的30%或50%的劳动者至关重要，他们的真实工资水平只有在充分就业状态才会上涨，在非充分就业状态，他们的议价能力会大大下降，从而不能分享经济增长。

此外，在众议院，进步派的影响力也越来越大。国会进步党核心小组联合主席贾雅帕尔（P. Jayapal）认为，进步派推动了民主党在重大社会问题上的国家纲领转向左翼，帮助拜登提出了一个非常进步的议程，为他赢得了大量年轻人、少数族裔和移民选民的投票，助力民主党在许多关键州取得了胜利。拜登施政纲领中的“全民医保”、15美元每小时最低工资标准、控制温室气体排放和发展清洁能源等都是典型的进步派政策。

由此可知，无论是经济顾问、幕僚、内阁还是国会，民主党进步派的影响力都在增强，其基础则是中产阶级的下沉和选民观念的左移。2008年金融危机之后的“占领华尔街”运动就是进步主义运动。2020年，受“弗洛伊德事件”和新冠肺炎疫情的刺激，要求改变现状的选民再一次团结起来，将拜登送上了总统的位置，寄希望于民主党的进步方案，来提升自己的工资水平，保障劳动权利，推进医疗改革等。

拜登新政：一个进步主义方案

在竞争2020年美国总统大选民主党党内提名时，进步派代表桑德斯曾一度被认为是拜登的最有力竞争者。虽然最终并未获得提名，但桑德斯退出选举后，与拜登组建了联合工作组，出具了一份110页的报告，分别从应对气候变化、改革刑事司法系统、实现包容式增长、投资教育、健全卫生保健和更新移民体系六个方面给出了具体建议。

应对气候危机，追求环境正义。报告建议，美国应立即采取行动，扭转特朗普政府在关键的气候和环境保护方面危险而具有破坏性的倒退，重新加入《巴黎协定》，并在入主白宫的第一天就开始与各国协商，寻求更高的绿色发展目标，使美国重新回到领导地位；报告明确提出，清洁能源行业的所有工作岗位都应该有加入工会的机会，民主党将恢复并保护工人组织和集体谈判的权利，为工人争取更高的工资、更好的福利和工作条件，还将通过增加以行业为基础的资格认证项目和注册学徒的机会，建立多样化的人才输送渠道；要求所有合同都达到《戴维斯-培根法案》（Davis-Bacon Act）规定的现行工资标准；支持制造业创造就业机会，要求采购材料时购买美国生产的清洁产品；对符合一定劳动标准的可再生能源项目扩大税收抵免。

改革刑事司法系统，重申“免于恐惧的自由”。这部分内容主要关注种族歧视问题，也就是社会正义问题。联合工作组注意到，美国每年有超过1000人被警察杀害，其中四分之一是非洲裔美国人。非洲裔美国人占美国人口总数的12%，却占监狱人口的33%。此外，占美国总人口16%的拉美裔美国人也占据了监狱人口的23%。执法部门的行为明显增加了边缘种族群体的恐惧。报告认为，需要重申罗斯福提出的“免于恐惧的自由”。

建设更强大、更公平的经济，实现包容式增长。联合工作组将经济、民主和美国的灵魂联系在一起，主张对外重建公平的竞争环境，对内强调发展的包容性，承诺与美国人民缔结一份新的社会和经济契约。从具体内容看，这是一份为中产阶级量身定制的契约：它承认所有美国人都有权享受高质量、负担得起的医疗保健；认为住房是一项权利而不是一项特权，并承诺在这个世界上最富裕的国家，没有人会无家可归或挨饿；将提高工资，恢复工人组织、加入工会和集体谈判的权利；确保妇女享受同工同酬的权力；所有人享有带薪家庭休假；确保种族平等；为所有人提供可靠和负担得起的银行和金融服务；指示监管机构考虑医疗保健等企业兼并对劳动力市场、低收入人群和种族平等的潜在影响。报告还提出，将改革税法，使之更加进步和公平，其指导原则是，最富有的美国人应承担更多的税收负担，让投资者支付与工人相同的税率[2]，终结代价高昂且毫无成效的税收漏洞。近半个世纪的贫富分化，是伴随着税收的累进属性的退化而产生的（见图3）。

全球贸易体系和贸易政策是本部分的重要内容。报告指出，民主党将奉行把美国工人放在首位的贸易政策，会在贸易协议的核心文本中就劳工、人权和环境方面的强有力和具有约束力的标准进行谈判，并非常强调执行。

在全美各地建立世界一流教育体系。该项内容包括对公立教育系统的投资和增加对学生的支持力度，如对于家庭收入低于12.5万美元的学生，公立学院和大学将对其免除学费；普及幼儿教育；支持在全美建设高质量的K-12学校；降低高等教育负担，促进机会均等；减免学生沉重的债务负担，拜登政府将努力批准为每个借贷者减免高达1万美元的学生债务，以帮助家庭度过新冠疫情危机，对低收入家庭的学生还有额外的支持计划。 

建立普遍、负担得起、高质量的卫生保健体系。民主党历来重视医疗保险、补助体系的建设，奥巴马执政期间推出了《平价医疗法案》，拜登及其团队是重要参与者。由于该法案的保障，一亿多患有心脏病、哮喘等疾病的美国人不再受到保险公司的歧视，大大降低了他们的保险负担。受本次疫情影响，拜登政府将显著增加对公共卫生体系的投资，目标是推动全民医保；向制药企业“宣战”，降低药品价格；降低卫生保健费用，提高卫生保健质量；扩大获得心理健康和药物使用治疗的机会；扩大对长期护理服务的支持；消除种族、性别和地理卫生不平等；加强和支持卫生保健队伍；支持卫生科学研究。

重新开启合法、公平、正义的移民程序。民主党一贯对移民问题持开放和包容的态度，认为这彰显出美国价值观和制度的优势，也是美国软实力的构成，肯定了移民对于美国科技创新和经济增长的贡献。报告声称，将立即终止特朗普政府的歧视性旅行和移民禁令，结束特朗普政府的“零容忍”政策，抚平这些政策产生的伤害，优先起诉人口贩运者、走私者和其他从事严重犯罪的人，重新开启合法、公平、正义的移民程序。

针对以上每一点，报告都给出了明确的改革举措，阐述了其对于重建美国价值观、恢复公平正义的社会秩序和促进包容性增长的含义。可以看出，拜登新政是一场更广泛的社会意义上的改革，是以弱势群体、劳工阶层和中产阶级利益为核心的。采用卡尔•波兰尼（Karl Polanyi）的叙事，“脱嵌”于社会的经济改革不仅不能缓解美国的现状，反而会加剧不平等。所以，拜登团队尤其强调方案的完整性和不同部门之间的协同。但“拜登新政”能在多大程度上落地，还取决于民主党与共和党的博弈。重建美国、重回进步时代的历程，这一转变不可能一蹴而就，但拜登任期可能成为美国政治频谱从右向左调整的一个关键时期。

中美竞合：内循环的效率+外循环的张力

拜登上台后，中美关系有望边际改善，更重要的是可预见性提高。贸易、金融和人员往来方面的摩擦有望缓和，短期内美国会考虑取消关税，重新判断贸易协议；中长期则主张通过新建规则来制约中国，中美博弈将进入长期的、基于规则的和较为可控的状态。但拜登也会力主形成一个针对性更强的西方统一战线联盟，中长期制约中国的技术升级和构想中的新一代全球化进程。因此不排除在未来一段时间，双方在意识形态、人权和地缘政治领域的摩擦可能会升级。

下一个四年的美国对中国的基调可以概括为：第一，竞争仍是主旋律。在地缘政治、人权、知识产权和技术转移等方面，美国或将继续对中国采取强硬措施，尤其是在新一代科技与创新的主导权上，要与中国展开激烈的竞争，但会是一种“斗而不破”的状态。第二，在气候变化、核武器扩散和疫情防控上与中国加强合作。第三，合纵连横，重建西方国家联盟，凭借其占据全球GDP一半以上的经济体量，重塑环境、劳工、贸易、技术以及国有企业等规则；第四，拜登政府会重新考虑加入特朗普执政期间退出的国际组织，这是美国重回世界领导地位的着力点，美国需要通过多边机构来重塑规则。

拜登与特朗普在外交政策思路上的异同，可以从拜登的国家安全顾问沙利文（J.Sullivan）的主张中体现出来。沙利文认为，贸易协定是美国与全球经济联系的主要渠道，其条款会对美国工人和消费者产生影响。特朗普发现了部分问题，但却用错了解决方案。过去的贸易协定并不完美，它们产生了意想不到的后果，汇率操纵、网络经济间谍活动、国有企业和非关税壁垒伤害了美国劳工。但双边贸易协定只会带来“逐底竞争”（a race to the bottom），不会将就业机会带回美国，且弊大于利。沙利文不认同全球化必然导致美国产业空心化和阶层空心化的观点，而是将其归因于自里根总统以来的美国政策。所以，他建议民主党人要从富兰克林•罗斯福和林登•约翰逊的执政政策中汲取智慧。

对于美国未来的贸易协定，他提出了四条原则：第一，规则。不仅应该建立公平、对等和保护劳动权利的全球多边贸易框架，还应建立起国际通行的税收、资本流动和企业兼并重组规则。第二，分配。权重从企业转向消费者、工人和中产阶级，从特定利益集团转向全美，不能过分地依赖和一味地适应企业诉求。第三，执行。建立第三方执行仲裁和执行机制（国际劳工组织的重要性或显著提升），快速响应，迅速裁决，事先明确触发机制和处罚方案。第四，广角。贸易协定应被视为工人（或中产阶级）一篮子计划的组成部分，应服务于提高工资、福利、技能和增加就业等目标。所以，拜登称之为“中产阶级的外交政策”。

美国的矛盾主要在国内，拜登新政也是一个以内循环为主体的“双循环”方案。所以，中美博弈的长期性不仅不会因为拜登的上台而改变，反而变得更加确定。中国转向以内循环为主体、内外循环相互促进的必要性不仅不会下降，反而会有所提升，毕竟美国很有可能会联合欧盟和亚太周边国家联合对中国施压。中美未来的竞合格局，取决于各自内循环的效率和外循环的张力——建“朋友圈”的能力。

时至今日，中国有能力“以我为主”制定发展战略，而不再取决于美国政治。中美关系最终还是取决于谁把能自己的事情办得更好。中国经济发展的主要矛盾同样是来自内部，仅就贫富分化问题来看，中国的形势并不比美国乐观。中国的人均GDP仅为美国的约20%，但中国与美国2019年的收入基尼系数都约等于0.46，中国高净值人群数量已经超过了美国 [3]。

历史一再证明，不平等是有极限的，持续繁荣的理想模式是：实际工资水平上涨、政府税基扩大和税收增加、企业高投资率形成正反馈——更高的实际工资产生更高的需求和更大规模的市场，从而有利于生产部门获取规模经济和范围经济，进而获取高利润，推动高投资。同时，人力成本的提升又会倒逼企业开发劳动节约型的技术，鼓励企业创新。政府税收收入的增加有助于完善基础设施，对企业的创新形成“杠杆”作用，还可以增加对教育、基础研究和社会保障体系的投入，这又有利于人力资本的积累。由此形成一个良性的反馈循环，该循环的起点一定不是金融市场，而是正确的产业，而正确的产业一定来源于真实投资。这也是中国内循环的理想模式。