美国如何监管P2P？

原文编者按：

我国的P2P行业经过近两个月的“爆雷”和资产出清，洗劫了众多投资人的钱包，行业也处于迅速收缩阶段。而在 7月31日，美国货币监理署（OCC）表示，将开始接受FinTech公司的国家执照申请。这也是FinTech公司首次得以接受联邦监管。

OCC这一举措受到了来自OnDeck Capital、Kabbage 和Lending Club等公司的强烈欢迎，因为 美国实行双层（州、联邦）、多极（许多监管机构）的监管框架，十分不利于FinTech公司开展业务。 FinTech本身就是跨区域、跨行业的，一些公司只好到不同的州和不同的监管机构同时申请许多牌照。此举能让他们在单一执照和监管体制下在全国运营。

这一决定也得到了美国财政部的支持。财政部表示，OCC牌照可以支持非银行金融机构并扶持科技驱动的创新。但财政部认为不应允许FinTech公司使用此类牌照接受政府担保存款。政策目前已经生效，OCC将从即日起接受非储蓄性FinTech公司申请特殊目的国家银行执照。

十年前，P2P甫进入中国之际，美国的FinTech监管也处于不完善状态。行业除了面对双层监管机制的制约，还有公平正义原则对数据的限制、相关法律对于模型方法的隐性限制。如今中美两国P2P行业呈现不同的局面，差异体现在什么方面？ 目前中国P2P行业暴露出的巨大风险，美国在FinTech领域的监管能给中国带来什么样的启发？

今天小新带来的文章节选自《美国金融科技考察报告》，作者为中国金融四十人论坛（CF40）&上海新金融研究院（SFI）学术委员会主席、北京大学数字金融研究中心（IDF）主任黄益平及北京大学国家发展研究院博士研究生王靖一。报告首发于2017年11月3日晚至4日的IDF第二届年会。

报告的第一手资料建立在实地调研基础上。2017年8月22日-25日，由上海新金融研究院（SFI）及北京大学数字金融研究中心（IDF）组织美国金融科技考察团，对旧金山金融科技企业及监管机构展开访问与考察。

考察团成员来自监管机构、学界和国内领先的金融科技企业，由CF40&SFI学术委员会主席、IDF主任黄益平带队，成员包括SFI执行院长、CF40秘书长、IDF常务副主任王海明，CF40成员、央行金融研究所所长孙国峰，SFI学术委员、央行数字货币研究所所长姚前，中国互联网金融协会战略研究部负责人肖翔，SFI理事单位代表、蚂蚁金服首席战略官陈龙、陆金所副总经理毛进亮、陆金所董事会秘书徐风雷、宜信高级副总裁刘大伟、信而富联合创始人王光宇，北京大学数字金融研究中心副主任沈艳、黄卓等人。

与美国相比，中国的互联网金融行业规模更大，在一些技术领域比如支付处置能力等也更领先。 这主要是基于三个方面的原因：市场空白大、技术发展快和监管适度。 互联网金融行业的普惠性也十分突出。但行业发展不平衡，比如第三方支付相对发达，网络贷款比较混乱、股权众筹基本没有做起来。 未来互联网金融企业的发展可能会呈现多样化，既有大而惠，也有小而美；既有专注tech，也有直接做fin。

美国的监管框架，一方面消除了金融科技领域的一些潜在风险，另一方面也极大地限制了这个行业发展的空间。 显然，在风险控制方面，我们应该向美国学习。但我们也应该为互联网金融的发展留下足够的空间。客观地看，互联网金融的发展实实在在地满足了实体经济的一些需求，在助力普惠金融发展方面的作用尤其明显。同样，如果对数据管制过严，大数据分析就无从谈起，但如果听任商业机构任意侵犯个人隐私，也会酿成严重后果。

因此，监管政策的核心是要平衡创新与稳定之间的关系，既保证互联网金融行业的快速发展，又不造成重大的金融、社会风险，起到真正支持实体经济的作用。

积极支持稳健的金融创新

美国的监管在控制金融科技的风险方面做得比较好，但在支持创新方面显著不足。中国的互联网金融行业做得更大，一个根本的动力还是创新，同时金融监管部门在部分领域的政策制度也及时跟进（如第三方支付领域），其实是一个变相的市场化的过程，在技术层面则利用移动终端和大数据，帮助解决金融交易信息不对称的问题。无论在美国还是中国，绝大部分金融资产都还在传统金融部门手中，即便中国发展最快的第三方支付，2016年也只占银行电子支付交易金额的4.4%。所以 无论从普惠金融还是支持实体经济的角度，互联网金融都还有巨大的成长空间，其发展又会推动行业向技术驱动模式的整体转型。 中国的先发优势来之不易，应当继续发展。

未来的监管要严密防范风险，同时也要积极支持金融创新。我们构建新的互联网金融监管框架，应该考虑尽量在两者之间求得平衡。首先是监管方式要创新。互联网金融的风险传导广、快，靠传统金融监管的做法比如定期送表表、现场检查等，效果就会打折扣。因此，需要考虑将数字技术运用到金融监管上来（RegTech）。比如考虑将监管信息系统和互联网金融公司的数据库直接对接，监管部门可以实时监测运行状况，分析金融风险。

另外是支持金融创新。 过去我国互联网金融创新的一个大的背景是监管缺位，这个历史不可能再重复。 创新可以在控制风险的前提下进行，比如“监管沙盒”的做法，监管部门给互联网金融公司发放有限的牌照，允许创新，如果成功，可以发放完全牌照并推广到全行业。如果不成功，就取消牌照。还有其它一些做法比如“创新中心”和“创新加速器”等，原理也都差不多。

近日英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，以下简称FCA）针对运行一年多的“监管沙盒”机制给出评估报告， 其结论显示“监管沙盒”通过促进市场有益的竞争竞争，为消费者和其他金融服务用户带来更好的价值 。一些指标表明，“监管沙盒”开始对现有金融服务的价格和质量方面产生积极影响。例如，不少企业将区块链技术运用于跨境支付，为消费者带来缩短到账时间和降低汇率等显著好处。还有一些机构测试让消费者使用生物识别技术支付、登录和验证身份，或是将面部识别技术应用于投资顾问领域的风险评估服务。FCA希望并鼓励在“监管沙盒”的有益创新能走向市场，为消费者带来更多福利。

无论是哪种方式，都要求监管部门和从业机构密切合作，因为对双方来说，这都是一个新的实践。

对互联网金融机构必须设置准入门槛

虽然美国的FinTech行业没有做得特别大，但基本的监管框架也保证不会出现大的风险。 金融安全是经济安全、国家安全的重要组成部分，准确判断风险隐患和保障金融安全十分重要。 因此，金融业是经济体系中受到严格监管的部门。这一点，对间接融资如银行业和保险业是如此，对直接融资如证券公司和基金公司同样是如此。从这个角度看， 虽然我国的监管政策对P2P网贷平台定位为信息中介，但备案制是否足够？这一点是值得商榷的。 进一步需要考虑的问题是，在实行备案制的前提下，还需要制定一些什么样的监管措施，防范潜在的风险？

归根到底，不管互联网金融做了什么样的创新，其所从事的业务在本质上就是金融，而 金融就需要严格的监管。 更重要的是， 互联网金融还有两个突出的特点，一是业务跨区域、跨行业，风险传导既快又广，二是互联网金融业的一些参与者识别与承受风险的能力比较低。 因此，对互联网金融公司实行牌照管理就变得尤为必要。现在再看过去几年发生的一些互联网金融领域的风险案例，如果有基本的资质审查和日常的监管程序，这些风险有可能是可以得到避免的，至少风险不会变的这么大。

对于互联网金融要实行牌照监管的建议，无论在业界还是在监管部门都有些不同的声音。业界的担忧是如果按照传统的方式来管理互联网金融行业，创新也就无从谈起。监管部门则担心根本没有足够的资源来监管每一家互联网金融公司。这两个担忧都是有道理的， 政府可能需要大幅度增加监管部门的编制和经费，而监管部门也应该有条件地支持金融创新。

既然要实行牌照管理，就要发牌照。监管部门严控投资公司牌照，造成了很多做智能投顾的公司无证上岗的现象。这是非常不利于行业发展的，既然要管理，就应该明确门槛，给符合资质的公司发放牌照。而对于无牌照执业的公司应该坚决取缔，否则有法不依，后患无穷。对于一些已经发出去的牌照，却又没有很好展开业务的公司，应该及时收缴牌照，这个问题在第三方支付领域比较普遍，牌照变成了一些公司寻租的工具。

对于一些尚未建立明确的监管政策框架的业务（比如股权众筹、资产管理）也应加快制定规则，为实践中已开展的互联网金融业务划清合规边界，避免业务跑偏异化。

提高“透明度”并实施“投资者适当性”监管

牌照管理只是对互联网金融进行有效监管的第一步，更重要的是加强事中与事后的监管。除了银行和保险，互联网金融的大多数业务都具有明显的直接融资的特征，即参与者自主决策、自主承担后果。而对直接融资的监管有两个基本要求，第一是增加透明度。金融交易最大的困难是信息不对称，个体市场参与者很难充分了解一个金融交易和一个金融产品的方方面面，监管政策需要帮助解决这个问题。监管政策对传统金融业的财务报表和其它信息披露要求，都是为了提高透明度。 对互联网金融的监管应该采取类似的措施，除了类似的报表和披露，由于互联网金融的流程往往更加复杂、隐秘，应该考虑实施穿透式监管，清楚地展示资产管理、第三方支付和保险等业务的资金流向，保证合规、透明。

第二是的“投资者适当性”，这主要是因为并非每一个金融产品都适合于每一个市场参与者。比如，如果一个金融机构将大量高风险的金融产品卖给风险承受力非常低的退休人员，这是非常不负责任的行为。近期受到很多诟病的“校园贷”的一个问题就是变相地放“高利贷”给没有稳定收入的学生，这跟2007年以前美国盛行的“次贷”没有根本差别，后来造成了严重的次债危机。像这样很容易造成严重金融甚至社会问题的互联网金融公司理应受到监管部门的“惩处”，虽然我们也承认，并不是所有的“高利贷”都是不合理的。前一段时间沸沸扬扬的数字货币（ICO)业务是另一个的例子。而判断一笔金融交易合理不合理，从监管的角度考虑，除了看是不是合规，另外就是看“投资者适当性”原则。

互联网金融的监管政策要统一、协调

互联网金融基本上都是混业监管，这跟我国目前实行的分业监管的政策框架并不匹配。而在一些领域比如P2P网络贷款平台，实行银监会和地方金融办（地方金融监管局）双头监管的体制，这样的格局，既是中央、地方各司其职的要求，也是中央监管部门在资源约束下的选择。但事实上， 互联网金融公司跟传统的小贷公司并不一样，一旦业务平台建立起来，其业务不会局限在获取牌照的地区。

互联网金融监管政策的协调应该考虑三个方面的内容，一是在“国务院金融稳定发展委员会”的框架内设立互联网金融监管的协调机制，这样起码可以保证“一行三会”和地方金融监管局一致行动，互相配合。二是制定统一的监管标准和政策。无论监管政策实施主体是“一行三会”还是地方金融监管局，标准应该是全国统一的。否则的话，容易造成监管政策的洼地，鼓励监管套利，而任何金融风险的后果依然会是全国性的。三是不应重复美国各州独立发放牌照的做法。各省市单独发牌照，对传统金融机构尚且可行，对互联网金融机构就非常不合理。因此一旦发放牌照，应该就是全国性的，除非设置一些特殊的区域性限制。

尽快建立丰富完整、市场化的征信体系

如前文所述，在美国，三大征信局和FICO等征信系统在FinTech发展中起到了大规模获客、全面数据获得、评价标尺等作用。征信系统是公共基础设施，应该向所有从事金融业务的机构开放（当然在个人授权的前提下）。考察团认为， 跟美国相比，征信系统在中国还有另外两个方面的作用。

其一，决定获客途径。当我们批评美国缓慢昂贵的直邮系统推高了获客成本的同时，值得注意的是，快递业的发展使得传统依赖邮政编码的投递系统基本失效，而数字时代获客的主要手段手机号码，则并不是完全的公共品，大公司依靠自己庞大的其他服务与其所建立之场景可以轻易获得，而初创公司则很难通过正规渠道大批量获得手机号码，遑论基本信用信息。不加选择的群发与购买数据黑产的成本，不见得比FICO加直邮来的低。

其二，产品标准化的支撑。美国FinTech发展值得中国羡慕借鉴的一点就是其产品的高度标准化，比之中国几百个平台上千种信贷产品，标准化的产品在吸引机构投资、保护出借人利益与便利监管上有强大的优势。传统金融的发展不足使得短时间内中国很难借鉴美国道路完成产品的标准化，而如果建立基于大数据的丰富的征信系统，实现大数据的标准化，则无疑对进一步的资产标准化有强大的支撑作用。

征信体系往往是通过会员机构建立信用信息共享平台，打破各机构间“信息孤岛”。美国征信最有特色的地方，是从三大征信局到FICO都是私有上市公司，通过市场化的方式构建了世界上最发达的征信体系。

结合中国国情， 一方面，应考虑改变现在P2P平台不能接入央行征信系统的现状，推动符合条件的机构接入征信系统。另一方面，既可以考虑通过行业协会牵头，也可以考虑效仿美国通过民营企业的方式，结合政府和市场化的优点，促进信用信息有效整合和合法运用。 另外，对于商业机构所积累的征信数据，可能需要分开来对待公共品和准公共品。

在保护个人隐私和利用大数据分析之间求得一个平衡

美国对个人隐私的保护和对贷款公平性的追求，在很大程度上限制了大数据分析可以发挥的作用。 而中国的现实是隐私及个人数据保护体系尚不健全，盗窃、诈骗等现象较为严重，商业机构滥用个人、企业数据的行业乱象高发频发。

在目前行业发展的情况下，需要尽快明确的，是以用户为核心的数据采集和使用原则，完善数据使用及监管机制。美国公司审慎使用社交数据、不使用隐私数据，一方面是严刑峻法监管在前，另一方面则是征信系统提供了可用的基本数据，正规化的收集、管理、授权及使用规则的确立，才是打击数据黑市黑产的最佳方法。

同时，也应避免学习一些过时的法律规章， 在数字时代，顺应时代发展的规则才会被真正遵守，强行教条只会徒增发展的阻碍。

应该建立以用户为核心的原则，用技术的手段把这个原则贯穿到数据使用的生命周期中去。一旦个人需要金融服务，可以向金融机构开放个人信息，机构在保护好用户隐私的前提下，可以利用大数据分析的方法判断潜在客户的信用。

P2P改善网贷平台作为信息中介的服务

考察团发现，即便在美国，P2P （market palce）网贷平台作为纯粹的信息中介具有一定的不稳定性。客观事实是，任何投资者（包括个人和机构）在网贷平台上投资，肯定是要同时考虑产品与平台的信用的。而且在绝大多数情况下，投资者不可能对分散、小额的投资逐个做甄别，最后只好主要根据平台信用来做投资决策。我国的信用文化尚不发达，纯粹的中介平台实施起来就会更加困难。

P2P借贷设计思路的小额分散技术上讲只能分散平台内不同借款人间的个体风险，而金融自身的风险，则无法通过在平台内的小额分散消除。所以，监管政策定位网贷平台为信息中介，强调不能做资金池，没有期限错配，要求资金托管，这些安排可以减小挤兑的风险，但从美国P2P的发展教训可以看出， 在借贷风险爆发的情况下，由于对平台的担忧可能导致后续资金枯竭，造成平台的萎缩。 美国P2P的发展值得我们借鉴， 一条路是逐渐向银行模式靠拢，发展稳定的资金来源，另外一条龙是更多的转向Marketplace Lending， 即以吸收机构投资者的资金为主，或者转向网络小贷公司的模式，通过ABS、债券等产品在市场融资。

更好地发挥行业协会的作用

在中国，互联网金融行业协会至少可以从三个方面发挥作用。

首先，行业协会连接在监管与从业者之间，有利于二者信息沟通。由于一行三会自身很难打通，行业协会可以有效地互联网金融公司与监管机构间进行信息传递与效果反馈。

其次，行业协会可以使得监管政策的落地更加平缓。行业协会在政策制定与执行中，起到了缓冲层的作用，对于行业的平稳过渡，有着重要作用。

最后，行业协会某种程度上可以成为监管实验的沙盒。监管规则制定对行业的影响无法预估，而行业协会小范围内的实践反思则可以优化相关政策。例如目前银监会发布的P2P信息披露指引，就充分吸收和借鉴之前中国互联网金融协会出台的P2P信息披露方面的自律规则。