专访郭万达：大湾区规划落实需要强有力的协调机制

虽然这条路很长，但当年欧盟一体化从提出到完善也花了接近50年时间，刚成立时叫煤钢联盟，再后来形成关税同盟、货币一体化，再到形成欧盟宪法。

时代周报记者 陆璐 发自深圳

在此之前，“9+2”组合、经济总量超世界三大湾区，加上来自国家层面的肯定，使得粤港澳大湾区已成为过去一年中最炙手可热的概念之一，同时对于其所面临的现实障碍的讨论，也从未停止。

跨越了行政区划的大湾区如何进行区域间协调？在“一国两制”框架下，将综合改革和粤港澳市场一体化共同推向深入的可行步骤是什么？而在其中，GDP达2.2万亿元的深圳定位又是什么？

1月19日，时代周报记者就以上问题专访了中国（深圳）综合开发研究院常务副院长郭万达。该研究院是首批25家国家高端智库建设试点单位之一。立足于国家宏观经济与产业政策、粤港澳区域一体化发展的长期研究，郭万达对以上问题发表了自己的看法。

跨区域协调机制非常重要

时代周报：和过去的特区、自贸区试验不同，粤港澳大湾区实际上跨越了行政区划，在这种情况下，如何推进区域协调？

郭万达：湾区具备地理上的某个特征，从而超越了行政区划的划分。

不同于过去的特区、自贸区的经济试验，大湾区是综合的改革开放，已经超出经济领域，涉及大城市发展的各个方面，包括环保、交通、基础设施、城市功能，甚至包括协调机制。

跨越了行政区划，又是一个综合的大都市区，大湾区在某种程度上既要有中央政府的很多支持，又要有跨不同区域城市之间的协调和联动。在这个层面上，顶层设计加上地方的互动、湾区的协调机制和制度安排非常重要，所以旧金山有湾区委员会，纽约有跨州的港口管理局，来协调跨区域的法律和关系。

时代周报：粤港澳大湾区的提出对中国城市当下的发展有什么特殊含义？

郭万达：这表明中国的城市要打破行政区划，形成基于市场的大都市圈，使得城市之间更加有机地结合，让要素能够自由流动使得配置资源的效率更高。大都市的单词是“metropolitan”，metro本身就有大的含义，另一个含义是轨道，这意味着要联通。表示大都市群还有一个单词是commuting，就是通勤，意味着城市间上下班要方便。目前我们提出的“城市群”还没到这个阶段，但实质上大家的观念也在逐渐发生变化。前两天深圳《政府工作报告》中，也提出深圳要构建更加均衡更有辐射力的大都市圈。

时代周报：你认为未来大湾区应该是政策主导还是市场主导？两者应该扮演什么角色？

郭万达：政府和市场两只手都很重要，这点是毫无疑问的。首先，大湾区的规划应该由政府来主导，因为城市群规划本身就是一个公共产品，代表公共利益。政府和市场的区别就是政府负责管公共产品，市场负责管私人产品，可以请企业来做，但一定是政府主导。第二，在规划的基础之上，发展什么样的产业应该由市场和企业作为主体。但在我们国家，往往政府很喜欢去做产业的事情，一定要规划你该干什么。

针对政府在产业发展中的作用，我不会去一棍子打死它，但一定要分清楚几个概念：产业规划、产业政策和产业竞争政策是有关联又有区别的。产业规划并非没有一点作用，但只在经济和产业发展相对落后的地区产生作用，在可以复制模仿的产业发展初期有作用。到了某个阶段后，产业规划应该让位于产业政策，更多是着眼于某一类型的政策，比如鼓励创新的政策。而产业竞争的政策则更多是针对中小企业。

以深圳为例，这几年深圳更加着重的是产业政策。尽管美国也有信息高速公路、癌症“登月”计划等科技政策，但这不同于产业规划。

建议在“一国两制”框架下作一些相应的法律安排

时代周报：大湾区最终目标应是市场在资源配置中发挥决定性作用，就目前现状来看，你觉得距离建立一个共同市场环境还缺少哪些要素？大湾区涉及港澳地区，在“一国两制”框架下应如何去完善？

郭万达：当我们说共同市场时，实质上是把欧盟作为一个参照体系，尽管也有人提，但我不太倾向于用“共同市场”来对应粤港澳大湾区。因为在我看来，它短时间达不到“共同市场”的程度。但有没有可能做一些其他有益的事情来接近市场一体化呢？我认为是有的。

首先，粤港澳大湾区因为涉及港澳地区，而且是不同的关税区，不同的法律体系，所以是否可以法律先行，在“一国两制”的框架下做一些相应的法律安排。例如纽约与新泽西港口管理局，这个局是由纽约州和新泽西州协议成立的第三部门交通管理机构。不仅管理纽约的港口，还有机场和“9·11”事件被炸的世贸中心，现在管理得很好。但在20世纪20年代，两个州相互吵得很厉害，后来是美国国会批准成立了这个管理局，而且有专门的法律，这个法律两个州都要共同遵守，甚至互派警察。

再举一个迪拜的例子。迪拜只是阿拉伯联合酋长国下面的一个城市，当年它要建金融中心时，先是到新加坡、香港去考察，之后专门制定了一个迪拜的国际金融中心基本法。如果不是有了这个《基本法》，迪拜也发展不起来。

所以暂且不说共同市场，而是先思考在“一国两制”框架下如何去丰富实践，我认为可以借鉴纽新航港局或者迪拜的案例。我的建议就是法律框架先行，因为这是一个前提，在这个框架下才可以去做各种各样的规定，才谈得上更具体的实施步骤。这一步如果做到了，就是很大很大的突破了。

时代周报：在建立共同法制框架的目标下，又该采取什么样的步骤？

郭万达：现在大湾区规划主要由国家发改委牵头制定，但规划制定后怎么去落实，这要靠各相关部门和粤港澳三地政府共同努力，要中央高层来牵头组织实施。大湾区的合作发展涉及“一国两制”下不同关税区和法律管辖区之间的人员、货物、资金、信息等跨境通关流动，这超出了发改委的职权范围。

虽然这条路很长，但当年欧盟一体化从提出到完善也花了接近50年时间，刚成立时叫煤钢联盟，再后来形成关税同盟、货币一体化，再到形成欧盟宪法。我们未必需要花那么长时间，但当你开始行动去做这件事情的时候，它就不一样了。

深圳的轨道要跨到珠西去

时代周报：和其他湾区不同的是，粤港澳大湾区可能不是一个中心而是多中心，深圳无疑会在其中扮演重要角色。具体来讲，深圳的定位是怎样的？

郭万达：在大湾区下，香港、深圳、广州、澳门是核心城市，尽管有人说澳门小，但它国际化程度很高，是自由贸易港，而且处在珠江西岸，所以澳门的地位也是很重要的。在这当中，深圳应该是一个很重要的角色，因为它在珠江东岸，和香港、东莞、惠州本身属于一个大都市区。如果粤港澳大湾区是一个大都市圈，那深港惠莞就是一个大都市区，特别是港深都市区将发挥很重要的作用。我的看法是，深圳的轨道一定要跨到珠江西岸去，应加快建设“湾区轨道环线”，这样使得深圳的辐射范围更大，并且对于优化珠三角区域空间结构、促进广东三大自贸片区融合共享发展、推动粤港澳大湾区世界级城市群建设有重要战略意义。另外，深圳一个毋庸置疑的角色是创新。深圳的PCT国际专利申请量已经连续十几年全国第一，总量占到全国的一半。

时代周报：就深圳的现实状况而言，它离这样一个定位和作用的发挥，目前还存在哪些现实障碍？

郭万达：首先是交通基础设施需要更多联通。就是要实现通勤，现在显然还不够，有时候从香港一些地方过关到深圳，全程还需要两三个小时。如果地铁多几条线，通关上能更加方便，离通勤的目标就会更近一些。其次在产业上，香港的优质高教资源可以和深圳结合起来。再次，香港和深圳之间现在有一平方公里的落马洲河套地区，将来可以和长30多公里的深圳河开放叠加，对深港合作来说是一次加深了解和凝聚共识的机会。

时代周报：在珠三角各市，发展程度不同是现实状况。在此基础上，行政区划是否会对市场一体化形成阻碍？

郭万达：这个协同某种程度上就是基础设施联通，因为之后的要素流通主要取决于市场。其次，在国外大都市圈对GDP考核是不太关注的，你去查纽约或者硅谷的GDP根本查不到，他们主要关注就业指标。从这个角度来看，我认为将来要增加统计大湾区的人口和就业指标。不要去太过于计较GDP，但税收一定是属地化原则。就业和税收才是最重要的两个指标。

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