海南取消12县市GDP考核 重在提高政府现代化治理水平

2018年1月1日起，海南正式实施新的《海南省市县发展综合考核评价暂行办法》取消了包括万宁在内的12个市县GDP、工业、固定资产投资的考核，同时把生态环境保护立为负面扣分和一票否决事项

时代周报记者 陈泽秀 发自广州

建省30周年之际的海南，决心转换发展理念。

2018年1月1日起，海南正式实施新的《海南省市县发展综合考核评价暂行办法》，取消了包括万宁在内的12个市县GDP、工业、固定资产投资的考核，同时把生态环境保护立为负面扣分和一票否决事项。

这是海南响应中央精神的重要措施之一。2017年12月召开的中央经济工作会议强调，中国经济已由高速增长阶段转向高质量阶段，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核。

这并非海南第一次取消GDP考核。2013年十八届三中全会以后，中央多次提出去GDP化。随后的2014年，海南取消中部生态核心保护区的GDP考核，涉及白沙、琼中、保亭、五指山4个市县。

此番扩大范围后，海南仍有7个市县保留GDP考核。多位学者对此给出了高度评价。“如果2014年取消4个市县的GDP考核，带有试验性质，那么扩大到12个，说明这种试验是可行的。另一方面，这也标志着政府治理方向的转变，不再简单追求经济增长的速度，而是更加强调经济发展的效率、结构、动力和目的，是一个很有意义的进步。”政协海南省委常委、海南大学中国现代管理研究院院长王毅武接受时代周报记者采访时表示。

终结“唯GDP”是好事，但知易行难。经济发展压力之下，如何真正扭转发展理念，确保高质量发展的落地？GDP考核取消后，用什么样的考核指标进行合理替代？新的考核制度尤其是生态考核是新事物，如何科学实施？这些成为摆在施政者眼前的课题。

两步走取消GDP考核

从卫星图上看，2014年，海南省万宁市南部的日月湾，一条天然的海岸线向远处延伸。不过如今再看，随着日月岛—这组由圆形的日岛和月亮形的月岛组成的人工岛项目建设的进行，周边岸滩逐渐出现大面积淤积并形成连岛沙坝。

1月5日，万宁通报4个中央环保督察反馈意见提及违法违规项目整改情况，其中，日月湾人工岛项目已全面停工。距中央第四环境保护督察组点名批评海南三亚、万宁、儋州、文昌等市，仅过去十余天。

时代周报记者查阅《2017年海南统计年鉴》发现，海南全省19个市县中， 2016年各市县GDP排名前7位的市县并没有取消GDP考核，从高到低依次是：海口、三亚、儋州、澄迈、琼海、洋浦和文昌，而万宁正好排名第八位。取消GDP考核的12市县经济相对不发达，主要是海南农产品主产区、生态功能区和少数民族聚居区。

“取消GDP考核相当于给经济不太发达的市县松绑，将资金投入生态环境、教育等领域，而不是盲目地追求GDP。”王毅武对时代周报记者表示。

2017年9月22日，海南省委七届二次全会审议通过《中共海南省委关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》（下称《决定》），提出实行差别化的绩效评价考核，探索建立绿色GDP核算体系。

在该《决定》的说明部分，海南省委书记刘赐贵称，第一步要在取消对中部市县GDP、工业产值、固定资产投资考核的基础上，再扩大至少3/2的市县范围；第二步，省对市县GDP全部取消，与此同时要加快研究新的评价考核体系，可以增加对生态保护、农业结构调整、农民增收、互联网产业等方面的考核权重。

王毅武认为，凡是工业都存在相对污染，海南作为一个生态省不可能成为一个现代工业省，换句话说，靠工业来增加产值这条路很难走。同时，海南的农业并不发达，农业也基本靠不上。在此情况下，王毅武建议，海南可以凭借地理位置和优越的生态条件，发展海洋产业、教育、医疗健康旅游等。不过，这些产业都是要长期规划，“没有十年二十年很难见效”。

不止海南，2017年12月以来陆续召开的多省经济工作会议，均提出了淡化GDP增速的目标。天津市经济工作会议指出，从粗放的发展方式中摆脱出来，彻底甩掉单纯追求GDP增速包袱，下决心推动高质量发展。山东省经济工作会议要求，各级干部彻底摆脱竞攀GDP的情结。在此背景下，内蒙古、天津还自曝经济数据不实，主动挤掉GDP“水分”。

事实上，近几年宣布取消所辖部分县市GDP考核的省份并不少。2014年6月，四川对58个重点生态功能区县取消GDP考核；2014年8月，福建32个县市取消GDP考核，实现农业和生态优先绩效考评；2015年2月，浙江宣布26个欠发达县不再考核 GDP 总量。据公开资料不完全统计，截至目前，中国至少128个县市取消GDP考核。

生态环境倒逼

在“唯GDP”的指挥棒下，一些地方的发展往往以牺牲生态环境为代价。海南在此前的发展过程中也面临着此类问题。2017年12月23日，中央第四环境保护督察组对海南省进行督察反馈称：“一些市县热衷于搞‘短平快’的速效政绩工程，财政过分依赖房地产，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋、毁了生态。”

其中，万宁的月岛因未批先建被点名批评。万宁日月湾综合旅游度假区人工岛项目总填海面积97公顷，包含日岛和月岛。通报称，“月岛项目于2015年10月未批先建，直至督察进驻时才实际停止违法填海行为”。

“海南的工业偏少，保护生态就是最大的生意。”海南大学海洋学院名誉院长张本在接受时代周报记者采访时表示，海南省由海岛和海洋组成，又处于热带地区，生态很脆弱，一旦遭到破坏，恢复时间较长。一些地方在没有充分论证的情况下，建设人工岛、在沿海海岸建房地产，对海洋生态造成很大威胁。张本曾提出海南建设“生态省”的主张，如今，加强生态省建设早已成为海南发展的方向之一。

“中央环保督察相当于给海南敲了一记警钟。”王毅武表示，片面追求GDP，容易导致只注重数字而忘了生态，这与海南自身的定位不符。

生态环境、经济特区、国际旅游岛是海南的三大优势。但长期以来，海南房地产业占整个经济的比重较大。根据《2017年海南统计年鉴》，2016年海南房地产开发投资1787亿元，占全年GDP（4044.51亿元）的44.2%。

在2017年12月25日召开的海南省委经济工作会议上，海南省委主要领导强调，不能变成房地产加工厂，“要坚决破除财政过分依赖房地产的怪圈”。也正是在这次会议上，海南宣布将取消对保亭、陵水、乐东等12个市县的GDP考核。

事实上，为了加快楼市去库存，调整经济结构，早在2016年3月，海南就已将13个市县列入“两个暂停”范围。“两个暂停”指的是暂停建设、暂停营业的调控举措，即暂停办理新增商品住宅及产权式酒店用地供应、暂停新建商品住宅项目规划报建审批。

2017年9月，海南出台深化“两个暂停”政策意见，提出永久停止五指山、保亭、琼中、白沙四个中部生态核心区市县开发新建外销房地产项目。全省海岸带可开发的一线土地、新批填海土地严禁用于开发商品住宅，严格加强海岸带管理和保护海洋生态环境。

新的考核办法把生态环境保护同时立为负面扣分和一票否决事项。海南大学教授、省社科联原副主席曹锡仁接受时代周报记者采访时认为，此举力度很大，凸显了生态的重要性。不过他也表示，取消GDP考核后，具体的考核指标还未向社会公布，2014年海南取消4个GDP考核市县的切实成效，目前还很难说清楚。

新一轮的环境整治正在海南展开。据《光明日报》报道，针对中央环保督察反馈意见，目前海南已梳理出56条整改措施清单，逐条明确整改目标、整改措施、整改期限、主体责任单位、监管责任单位、督办省领导等，做到一个问题、一名责任领导、一抓到底。

新的考核将更加全面

自1985年启用起，GDP核算记录了中国改革开放年代的高速增长。如今，中国经济已由高速增长阶段转向高质量阶段，取消GDP考核之后，高质量的发展应该如何落地？

多位学者表示，新的考核将是综合性的，有一整套指标体系。例如从五位一体的总体布局出发，把经济、政治、文化、社会、生态五大方面都纳入进来。又如，把制度设计与领导责任、督察问责结合起来，形成全方位的系统工程。

中国社科院经济所研究员袁富华在接受时代周报记者采访时表示，20世纪80年代，日本经济增长放缓后，不再考核GDP，而是把环境指标做得非常严格，细化到了企业的车间。他建议，考核指标的具体设计与执行，应朝着精细化方向发展。

另一方面，袁富华也表示，取消GDP考核后，实际上是让市场这只看不见的手起作用，从而激发经济活力。政府的角色则是转移到社会支出、公共福利建设上，因此新的考核机制应该更加侧重于政府对民生的支持。

王毅武也认为，新的考核体系，要讲创新、讲绿色、讲生态、讲民生。“这几个主要的指标抓住了问题就不会太大。”他表示，在学术界，新的考核体系已经解决了，只不过政府在操作面上缺乏积极性和经验，政府应提高现代化治理的能力和水平。

“考核指标变化后，人们就可以拿出更多的钱投入民生、生态等领域，进行结构调整，而不是投入大量产生GDP的领域。例如大量投入民生领域后，老百姓的生活水平会提高，劳动力的素质也会提高，这也会增加GDP，只不过是一个间接的转化过程。”王毅武对时代周报记者表示。

时代周报记者了解到，今年起实施的《海南省市县发展综合考核评价暂行办法》，设计了可量化、可计分的15个一级指标、51个二级指标。同时，突出各地资源禀赋、功能定位和发展特色，对相同的指标，在不同的区域赋予不同分值和权重。比如，有的突出全域旅游、有的突出热带特色高效农业、有的突出互联网和医疗健康等其他产业。

海南省生态环境保护厅厅长邓小刚表示，新办法在指挥棒上给各市县一个强烈信号，“不考核经济发展、招商方面，着重把精力放在生态文明建设、环境保护，在指挥棒上给各市县一个强烈信号，海南如何把生态环境质量金字招牌守护好”。

海南大学教授、经济研究所所长李仁君对时代周报记者表示，海南的生态环境比较脆弱，不太适合发展实体产业，比如一些低端的、环保压力比较大的项目。海南可以发展高科技、节能环保、文化创意、电子信息等产业。

“在全国来说，海南的生态保护任务比较重，中央应该加大对海南的生态补偿转移支付。”李仁君建议道。

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